Une anthropologie de l’organisation des collectivités territoriales

PREMIERE PARTIE : ANTHROPOLOGIE DU MODELE PYRAMIDAL

I. Le pouvoir et la réorganisation répétitive

Ce modèle est construit sur un clivage dans l’exercice du pouvoir : il existe deux pouvoirs légitimes qui se frottent et se croisent  sur la forme de leur action et moins sur le fond (le fond étant la question : quels sont les nouvelles réalités générées par les missions des collectivités territoriales?).  La responsabilité semble davantage tournée vers l’intérieur de l’organisation et vers le contrôle des procédures.

La troisième forme de pouvoir  (considéré illégitime) est celui des «râleurs», des leaders informels, des syndicalistes, etc. Ce troisème pouvoir est disséminé aux différents étages de la pyramide.

a) Le pouvoir technique, dit fonctionnel est situé dans les « zones tampons », intermédiaires. Il sert aussi de «fusible » ou de soupape de sécurité quand la pression devient trop forte d’en bas vers le haut de la pyramide et menace la tranquillité de la hiérarchie investie du pouvoir formel. Le pouvoir fonctionnel, technique est censé «savoir». Dans les organisations actuelles que nous avons prises en compte dans cette étude, le pouvoir est davantage réduit à un « présupposé savoir ». Le conseiller technique est, en général, un ancien professionnel de terrain qui a obtenu ses promotions au fil des années, qui est lui-même pris dans l’usure des références et méthodes.  Le fait que le paradigme utilisé pour le travail social auprès des personnes est arrivé à un point critique d’implosion est lisible au niveau de ces postes de pouvoir technique, fonctionnel.

b) Le pouvoir hiérarchique justifie son existence par la cristallisation de la crise et de ses résolutions provisoires. Le provisorat est à la fois générateur de créativité ou d’un semblant d’équilibre. La créativité ne se décrète pas. Le modèle pyramidal a peu de propension à l’innovation, car il fonctionne sur la reproduction du Même.

La nature cyclothymique est lisible dans ce modèle : les périodes d’accalmie sont suivies par des crises que certains responsables apaisent temporairement par la re-ségmentation  des tâches. Ces moments de redistribution de tâches peut déclencher une forme de resserrement des liens entre l’équipe et le chef. A cela s’ajoute la stratégie du  » bouc émissaire » qui est désigné dans un « objet » :   une loi, un directive, un partenaire, un financeur, un ou plusieurs membres de la population accueillie ou alors, un autre supérieur hiérarchique.

Le modèle pyramidal-formaliste se focalise davantage sur la question des moyens et de leur gestion, en occultant le sens de la finalité. Le piège consiste dans le fait que l’organisation – et son maintien dans l’état – devient un but en soi. Lorsque la finalité politique de la collectivité territoriale est de réduire les inégalités et limiter l’exclusion, de produire de la solidarité et de la cohésion, comment expliquer que ces finalités ne sont pas mises au travail par les directeurs hiérarchiquement responsables de l’adéquation entre la masse salariale, les coûts des structures, le prix de journée, etc. et l’innovation dans les pratiques afin que les finalités politiques entrent dans le vie réelle des personnes?

Ce modèle met l’accent sur la forme en l’opposant au fond.  La gestion du temps est un des indicateurs de cette opposition incohérente. Le manque de temps est invoqué comme un élément formel de « handicap » sans que le cadre puisse questionner le fond, les méthodes utilisées sur le fond : « pourquoi établir la règle de réaliser cinq ou six rencontres avec les candidats à l’agrément d’adoption? » Cette question légitime sur le fond posée par un cadre peut déclencher une crispation, voir un « sentiment de non-reconnaissance » chez les professionnels. Mais ces mêmes professionnels se plaindront de ne pas avoir assez de temps pour rédiger les rapports d’agrément à l’adoption.

Les contours de la place des cadres

Les cadres ont-ils une lisibilité des pratiques professionnelles ? Sont-ils  censés comprendre sur le fond les analyses des professionnels? Quelle est la plus-value en intelligence collective qu’ils apportent non seulement aux équipes mais aux citoyens ?

Les cadres ne sont pas en contact directe avec la population. Les rares occasions de voir les citoyens passent par la violence, ce qui écrase toute possibilité de dialogue humain, citoyen.

Existe-t-il la possibilité d’installer une triangulation et débat contradictoire entre le cadre, le professionnel et le citoyen ? Les principes de légalité et d’égalité sont-ils appliqués ? Sont-ils évaluable par le cadre et si oui avec quels outils de management ?

le cadre est confronté à une situation qui n’est pas énoncée bien qu’il le vit tous les jours: il est censé combler les écarts de plus en plus grands qui existent entre les déclarations politiques de lutte contre la pauvreté, de citoyenneté, etc. et les références psycho-pathologiques utilisées dans les pratiques des travailleurs sociaux. cet écart saute aux yeux mais les centres de formations des cadres continuent de … ne rien voir (?).

Le management tel qu’il est enseigné aujourd’hui est sans légitimité dans le service social. Sa seule légitimité est tirée du fait que le cadre est un ancien travailleur social.

Malgré l’accès à des postes de responsabilité des personnes qui passent par les concours administratifs, leur légitimité n’a pas été mise au travail. Nous assistons au même discours depuis la décentralisation. Les formations des cadres de la protection de l’enfance que nous connaissons très bien est un terrain d’observation plein d’enseignements dans ce sens. L’écart entre les cadres issus du travail social et ceux « venus d’ailleurs » est très important. Mais les cadres issus du travail social ont la tendance de délimiter leur nouvelle place hiérarchique par le fait de s’éloigner des citoyens. ne plus recevoir du public. Voilà la grande force du management ! Etre décroché de terrain este signe de ceux qui gravissent l’échelon des postes dans leur carrière. Les cadres supérieurs sont portés par des strates de cadres intermédiaires qui mènent une lutte avec les équipes ou entre eux (ou les deux).

Déconstruire les fondamentaux

La logique de fond n’est pas interrogée : déconstruire le soupçon dont le cible est le citoyen (ou le parent) est évité soigneusement par les cadres. La déconstruction est redoutée par les cadres. Ils usent de leur pouvoir pour faire obstacle à ce travail de déconstruction qui est l’équivalent d’une prise de conscience de ce qui se passe réellement. Les services sociaux doivent rester des cavernes où l’on projettent des images, des discours fondés sur quelques petites heures de « contact » avec la population. La plupart des heures de travail s’écoulent dans l’entre-nous: réunions de service, remplissage et gestion des écrits, des autorisations, des bordereaux, des rapports, des notes, des contre-notes etc. Et les réunions avec les partenaires.

Qui déconstruira les grilles de lecture de la vie des autres (enfants, citoyens) des professionnels ?

L’individualisme ronge les références et les méthodes d’intervention et les cadres sont dépourvus de références philosophiques qui leur permettraient de gouverner, c’est à dire de tenir le gouvernail et de déconstruire ces fondements d’enlisement et de gaspillage des hommes et des moyens.

La culpabilité est le « carburant » du travailleur social et des cadres intermédiaires. Ils courent et accumulent les retards, les approximations, l’absence de renouvellement de la réflexion et des pratiques …  Cette course effrénée est symbolisée par l’urgence. Plus on court, plus il y a de l’urgence!

La culpabilité s’infiltre aussi dans la vie de ceux qui franchissent le seuil d’un service social. Le fait de faire appel à une aide sociale devient un marqueur identitaire négatif. Les marqueurs d’identité, les « symboles » d’une appartenance collective (au dehors de la famille) ont quasiment disparus dans notre société. L’opinion publique a assimilé la règne du sujet. Mais le sujet est perméable à l’assujettissement et à l’uniformisation. Ces deux processus composent ce que H. Arendt appelle « la masse »: une masse (ou une mélasse?) d’individus écrasés les uns contre les autres, portant les mêmes habits (T-shirt), mangeant les mêmes produits, regardant les mêmes images publicitaires, éprouvant les mêmes affects et les mêmes maladies (non seulement physiques mais… psychiques!). Et paradoxalement, cette masse secrète l’isolement. Plus le sujet ou l’individu est écrasé dans la masse, plus son isolement l’aveugle et le rend égocentrique. La peur est omniprésente dans la masse d’individus isolés et écrasés les uns contre les autres. La peur rétrécit sa vision critique, notamment sa possibilité de « prendre du recul », de s’observer soi-même. Cette « masse » d’isolement et d’égocentrisme fait croître le sentiment de persécution, d’exaspération, de perte de soi et une forme de violence dans les relations de proximité qui est immédiate, brutale et sans appel. La parole est abolie, elle est transformée en couperet. le cadre se trouve en première ligne : cible de cette violence qui jaillit brusquement et puis, rien. Le rien est aussi pire que le moment de violence dont le cadre est le cible.

L’égocentrisme est une machine à standardiser l’humain. L’être humain est un « étant », un objet pour les autres. Les services sociaux  devraient humaniser ceux qui « souffrent ». Mais a souffrance est aussi une machine à standardiser, autant que l’affectivité ou le « lien affectif ». On va jusqu’à ériger en dogme la théorie de l’attachement qui transforme  l’enfant en objet. Certaines CAF exigent que le service de l’ASE fournisse une attestation concernant « la qualité des liens affectifs » de l’enfant avec ses parents. Il faut cocher une case. Cette dichotomie porte atteinte à l’enfant mais cela ne semble pas provoquer des réunions de crise dans les CAF et les services des CG.

L’enfant est réduit à un objet, il est « étant ». Or, l’objet ne grandit pas, ne se révolte pas, n’interroge pas, n’accès pas à l’expérience.  Et surtout son accès à la parole est barré. Le placement intègre davantage l’enfant dans un « étant » d’objet. Et à dix-huit ans, le même système qui l’a « éduqué » en objet, lui demande de se métamorphoser en citoyen.

Les cadres des services sociaux et médico-sociaux règnent sur un univers de dossiers, d’objets, de calendriers et surtout de mots creux. car traiter les autres en objet, cela produit une sorte de « contagion »: le cadre perd aussi sa substance humaine, se dédouble: il est un sujet mais aussi un plus ou moins  « mauvais objet » : de ses propres chefs, des politiques ou des équipes.

Les principes du droit commun qui devraient être portés et mis en application par les cadres – tel que les principes de légalité et d’égalité – leur échappent ou passent en dernier dans leur management.

Le management est embarqué dans un processus qui tourne sur son propre axe : organiser et re-organiser encore et encore. Et cela coûte souvent plus d’argent qu’une formation innovante pour introduire des nouvelles apports philosophiques,  autres que les mêmes apports répétitifs sur un seul versant, celui de la  « psycho-pathologie comportementalisme » et du management importé du secteur marchand. la marchandisation du management dans le social contribuent à traiter les  citoyens en objets. Comment ouvrir des espaces de créativité quand la répétition des mêmes repères est à l’oeuvre depuis vingt, trente ans ?

Comment déconstruire des processus au lieu d’empiler des critères, normes implicites, représentations négatives, jugements de valeur à peine déguisés derrières des discours abstraits ?

Il s’agirait de faire de l’organisation un moyen afin de parvenir à élaborer une philosophie de l’action, une herméneutique du traitement des personnes dans les écrits professionnels et dans les prises de décision qui changent leur destin (les dispositifs qui modifient le destin des personnes et leur inscription dans la société sont: RSA, MDPH, ASE, etc.)

La pyramide centrée sur l’organisation se caractérise par le principe d’instabilité : il a besoin de s’auto-alimenter par des “plans” de réorganisation re-enclenché très souvent (tous les deux ans, par exemple) qui épuisent les équipes. Parfois, certaines collectivités territoriales sont prises dans une réorganisation permanente ce qui génère un paradoxe : les équipes travaillent en “route libre” mais… ça fonctionne alors que, vu l’étendu du chantier et des mouvements qui ont lieu en haut de la pyramide, cela ne devait pas fonctionner du tout. Ou alors, ce sont les audits et les “plans” de re-organisation qui donnent de la légitimité à la hiérarchie et au pouvoir de management.

Ce qui pose question dans ce modèle est le processus de prise de décision et la mise en oeuvre de la décision prise.

II. Le processus de prise de décision et la permanence de l’urgence

La prise de décision est occultée en tant que processus impliquant plusieurs étapes et une distinction précises entre les instances qui concurrent à l’élaboration de la décision, puais à sa mise en oeuvre et à l’évaluation des effets obtenus. 

Le fait que ce processus est occulté apparaît clairement quand les professionnels se plaignent que le juge des enfants n’a pas entériné dans sa décision les conclusions de leur rapport. Ils le vivent même comme une injustice. Le fait que la parole de l’autorité parentale a été prise en compte par le magistrat d’une manière différente et le fait que le magistrat applique rigoureusement le principe d’innocence ainsi que le principe du débat contradictorie provoquent l’incompréhension des professionnels des collectivités territoriales.

Dans les services sociaux, le principe du débat contradictoire est-il appliqué ? Quelles sont les garanties tenues par les cadres au cours de cette application ? Sommes-nous dans des jeu de rôles suivant la métaphore du pot de fer contre le pot de terre ? Quelles sont les conditions d’exercice de l’égalité et de la liberté de choix de la personne lorsqu’elle est dépendante dans sa vie privée et dans sa survie d’un service social ?

Du côté des cadres, la décision risque parfois de se  réduire à une signature de type “blanc-seing” apposée sur les écrits des travailleurs sociaux. Comment faire face à l’argument de la technicité dans le processus de décision? Parfois, la “technicité “ finit par absorber le processus de décision, ce qui a un effet de boomerang sur ces mêmes travailleurs sociaux qui se plaignent d’être seuls, d’avoir « tout à porter», etc.

La violence est déclenchée par la faible prise en considération de la créativité générée par le débat contradictoire. A cela s’ajoute, une difficulté des cadres de dépasser le discours pour porter sa responsabilité vers les finalités de son service qui se situent à l’extérieur de la pyramide. Une de ces finalités est  le respect du citoyen : comment se matérialise ce respect dans les compétences des professionnels ? Quelles sont les conditions concrètes créées par les professionnels pour assurer une expérience positive d’exercice de l’autorité par le citoyen dans sa propre vie ? Le responsable est usé par cette violence sans finalité que l’organisation tournée sur sa propre axe produit. Ce mouvement centripète s’exprime par une perte de sens et le basculement dans une sorte d’urgence chronique. Le responsable doit faire face à cette urgence permanente doublée de tensions. Elles sont partout : entre le conseiller technique et le chef hiérarchique ; entre et les corps des métiers dans le même service, entre l’accueil et les autres, entre le corps dit des administratifs de catégorie C et les administratifs de catégorie B, entre les conseillers sociaux-éducatifs et les administratifs, etc. Il nous semble que ces tensions ne génèrent pas une énergie positive, mais un usure professionnelle.

III. Changer pour ne rien changer ?

La violence-urgence se diffuse tel une onde vers les personnes dites « usagers » de ces services. Cette onde déclenche chez les personnes les plus fragiles, les plus « cassées » par les épreuves de leur vie des éclats de violence qui viennent occultés le fait que l’organisation de ce type produit sa propre violence et urgence chroniques. Du coup, la « cause » de ce fonctionnement est toute trouvée : c’est l’usager. Et la structure n’est pas interrogée dans ce qu’elle produit par et pour elle-même. Pour pouvoir ce maintenir, ce modèle occulte ses propres failles, trouve des « prétextes » en guise de « causes », interdit tout questionnement sain sur le fond, sur les finalités extérieures et leurs mises en oeuvre réelles. Le mouvement fermé sur sa propre axe de ce modèle n’est-il pas un …  changement statique : changer pour ne rien changer ?

IV. Et le travailleurs sociaux dans ce modèle ?

Les travailleurs sociaux développent un très faible sentiment d’appartenance à la collectivité territoriale. Leur conception qu’ils acquièrent (au cours de leur formation initiale) un mélange d’esprit libéral et d’opposition sceptique par rapport aux organisations dotée d’un chef, notamment si ce chef n’est pas issu du travail social.

Nombreux sont ceux qui ne lisent pas le schéma, n’ont pas intégrés les documents politiques onduleurs et ne font pas le lien directe entre ces documents et leurs effectivité ou réalisation dans les pratiques professionnelles. Il existe un écart considérable entre les élus et les professionnels de terrain qui a une double effet: cela sure une stabilité de l’intervention en fonction des « piliers » de professionnels de terrain. Si ces piliers ont une fonction créative, alors les pratiques auront des formes d’adaptation aux réalités nouvelles de la population. Mais si ces « piliers » sont de plus en plus rigidifiées et dans un rejet négatif des personnes, la guerre est permanente entre les personnes et les professionnels. Par ailleurs, le deuxième problème consiste dans le fait que lorsque les élus décident d’introduire des nouvelles orientations dans la lutte contre l’exclusion et pour assurer la cohésions et la solidarité sur le territoire, la distance trop grande entre les élus elles professionnels ralentit la mise en oeuvre d’une nouvelle politique.

L’innovation exige la déconstruction (et non seulement l’analyse ou la supervision) des pratiques. Cette déconstruction est, à sont tour, étroitement liée à des apports qui favorisent la création d’une intelligence collective loin des modèles psychopathologiques appliqués à l’humain. Passer d’une logique de soupçon et de diagnostic des « manques/défaillances/déviances » à une anthropologie de projet humaniste fondée sur la justice sociale et le droit est un terrain que les travailleurs sociaux peuvent investir facilement s’ils sont accompagnés.

Historiquement, les travailleurs sociaux accordent peu de crédit à la hiérarchie même si ils en attendent beaucoup, surtout en matière de protection. Par ailleurs, “Le chef est celui qui sait “donner raison” à son équipe”, nous disent souvent les travailleurs sociaux.

Un autre aspect : les travailleurs sociaux – hormis un fort attachement à leur identité professionnelle qui s’apparente à la « logique de l’honneur » (cf. les travaux de M.N. Témoin) – consacrent leur temps à faire et défaire le fonctionnement en « équipe »: qui fait équipe, avec qui, qui partage quoi avec qui dans cet « entre soi » sont les principales questions qui débouchent sur une vaste interrogation qui tourne en rond sur le secret professionnel. Ce socle qui « consolide » comme un serment le travail en équipe est opposé d’une manière paradoxale même à la personne dont il est question dans les rapports : un processus de déni est nécessaire pour fabriquer ce secret professionnel. le processus de déni consiste à déposséder la personne de sa liberté (libre arbitre), de sa dignité et donc, de son histoire pour les recycler en … secret professionnel. Au point que lorsque cette personne vient accompagner par la personne de son choix à un entretien, les professionnels qui reçoivent cette personne (à deux, à trois, voir en équipe), exigent que la personne se présente seule et laisse dans la salle d’attente son proche qui l’accompagne en invoquant le secret professionnel.

V. Le maillon faible : l’accueil

L’accueil est le « nécessaire » point faible de l’organisation pyramidale. Il est maintenu comme tel à chaque réorganisation. Il est un des pièces maîtresses de la logique de crise et d’urgence propre au fonctionnement « centripète » de ce modèle.

Les professionnels les moins qualifiés et les plus vulnérables sont embauchés pour servir à l’accueil. Ces postes font partie de la pyramide qui maintien son « équilibre instable » par la « production » de la violence.

La faible formation des personnes assignées à l’accueil favorise un fonctionnement affectif qui diffuse dans l’ensemble du service en question. Et lorsque les responsables, à leur tour, s’autorisent à fonctionner sur un management fortement imprégné par l’affectif – par  le jeu des sympathies/antipathies – cette « contagion » affective devient chronophage et parfois, elle occulte les missions mêmes du service. L’affectivité ou les émotions sont inhérentes dans les relations humaines, mais il s’agit mettre les émotions « au service » de intelligence collective et de limiter la tendance lourde du déchainement des passions.

L’évaluation du personnel en fin d’année pourrait être un des leviers pour valoriser l’accueil et pour stimuler leur désir d’apprendre : acquérir des compétences, mieux maîtriser les émotions et la violence apportent un re-équlibrage entre l’accueil et le reste de ‘l’équipe (mais à condition que l’accueil soit entièrement intégré à l’équipe).

Un modèle pyramidal peut-il être transformer en un modèle créatif d’intelligence collective soucieuse de la réalisation effective des finalités ?

La formation des manageurs ou des cadres est aujourd’hui dans un impasse, car elle est centrée davantage sur les outils et les procédures et pas assez sur le changement de paradigme organisationnel et sur la modification en profondeur de l’engagement, voir l’implication des cadres dans les questions de fond, dites techniques. Oui, le cadre ne peut assurer le pouvoir nécessaire à l’organisation sans interroger les mots et les méthodes utilisés dans les rapports entre le service et la population.

La conduite d’innovation dans les collectivités territoriales doit se fixer comme but la réduction des formes de discriminations et d’injustice sociale qui sont aujourd’hui « intimés » à l’intérieur même des actions, « mesures » et dispositifs des collectivités territoriales.

Acquérir les connaissances de fond pour repérer les forces vives et les enrichir par ses propres contributions en tant que cadre se fait dans la formation continue des cadres. Mais aussi lors des formations INTRA qui ne peuvent plus être destinée uniquement aux équipes: les cadres doivent également se remettre à apprendre et à déconstruire leur propre capital culturel de management.

Les responsables sont en mesure de générer des nouveaux questionnements sur les méthodes de travail, sur l’évaluation des effets produits par les pratiques dans la vie des personnes, sur la légitimité des citoyens à l’intérieur des « mesures » et « dispositifs » qui modifient leur vie, sur l’articulation entre les niveaux de responsabilités et des instances de décision, notamment l’articulation entre l’autorité du citoyen et l’autorité du travailleur social ou médico-social. Mais aussi sur l’utilisation de l’argent public dans la promotion réelle de l’autonomie des personnes. Ainsi, lorsque nous analysons le contenu des « contrats jeunes majeurs », le constat saute aux yeux : l’argent est utilisé pour reproduire les mêmes types d’accompagnement (en plus « light ») et d’hébergement (institutionnalisé) et très peu de cet argent (trop peu) est réellement, directement mis à la disposition du jeune pour stimuler ses intuitives, son droit de faire des choix et de se tromper, ses recherches pour une inscription dans la vie ordinaire. Et ce sont les mêmes structures de placement de mineur qui continuent d’être financés avec des professionnels qui continuent d’appliquer les mêmes méthodes d’accompagnement. Le caractère standardisé de formatage peu ouvert à la réalité d’une vie autonome se lit dans le formulaire type du « contrat » jeune majeur qui déroge à tous les principes fondateurs de la notion de contrat dans une démocratie.

Ouvrir le chantier d’une réforme du pouvoir et de l’autorité dans les services des collectivités territoriales est une priorité.

Lorsque les équipes de terrain s’attèlent au processus de changement, quels sont les repères et leviers du management pour déclencher un changement à son propre niveau ?

Repenser le modèle organisationnel pyramidal en combinant plusieurs modèles est aujourd’hui la tendance des collectivités territoriales.

La méthode proposée par ARTEFA combine un modèle matriciel à l’innovation des réseaux d’ajustement et d’évaluation des effets des prises en charges et des « dispositifs » dans la vie ordinaire des personnes concernées. un des questions cruciales étant : en quoi la rencontre entre une personne et les professionnels des collectivités territoriales génère pour cette personne (et sa famille) une plus-value en terme de lutte contre les discriminations ? En quoi cette rencontre ou le fait que la personne est « connue » par les services sociaux introduit des modifications qualitatives de sa situation de citoyen (l’a définition du citoyen : tout individu vivant sur le sol français. A ne pas réduire au droit de vote) En quoi le fait d’avoir dans sa vie plusieurs intervenants ayant des compétences professionnelles modifie les conditions de vie sur le plan économique, psychologique, culturelle, sociale de la personne ?

… (cf. le prochain texte à publier en janvier 2014).

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A propos artefa

directrice d'Artefa, anthropologue, écrivain, traductrice
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